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慮。宋仁宗的嫡母章獻劉皇后，雖亦被頌揚為“今世任姒”，其實是個極厲害的腳色，慈禧太后的性格，與她頗為相象，因此，恭王不得不有所顧慮。

那一陣子，科甲出身的官員，把酒閒敘，常談宋史，宋史中又常談章獻和宣仁的事蹟，於是傳說中“狸貓換太子”的故事，也常被人提到了。

有人談到這個故事，說“狸貓換太子”是對章獻劉皇后的厚誣，但宋仁宗在章獻生前，始終不知道他的生母是李宸妃，以及章獻虧待了李宸妃，都是事實。當李宸妃守陵病歿，宰相呂夷簡向章獻進言，主張加以厚葬，章獻大怒，責問呂夷簡，何出此言？呂夷簡的答覆是：“臣待罪相位，事無內外，皆當預聞。”

由此可以推想而得一結論，宋仁宗以沖人即位，章獻垂簾聽政，如果不是李迪、王曾、張知白、杜衍，以及呂夷簡、范仲淹這些大臣，正色立朝，遇事裁抑，那麼，以車駕鹵簿，同於皇帝，乘玉輅，謁太廟的章獻劉皇后，可能會成為武則天第二。

這些議論。對恭王是一大刺激，也是一大啟發。他要求誅殺肅順，不過是他復起當國所必先排除的一個障礙，促成垂簾，才是他重掌政柄所必須履行的一個交換條件，但說到頭來，這是違反祖制的，所以他早就內疚神明。而自肅順伏法流放，幾乎一夕之間，輿論大變。以前說肅順跋扈專擅的，這時都在往他好的地方去想了，認為他的反對垂簾，並不算錯。相形之下，顯得錯的倒是贊成垂簾的那些人。這一來，恭王內疚之餘，而且也得要外慚清議，力圖補救。

補救的辦法。就是鑑於章獻劉皇后的往事，設法在慈禧太后尚未獨攬大權之前，先謀裁抑之道。今古異制，依清朝的傳統，那怕貴為議政王，也不能握有如唐宋那樣與君權對等的相權，這樣就只有多方面安插為自己所信得過的人，一方面是為了合力對付慈禧太后，另一方面也是培植自己的勢力所必須採取的手段。

經過大臣們一議再議、一改再改，經過半個月的反覆磋商。一份史無前例的的垂簾章程終於出籠，對兩宮太后垂簾一事作出規定：

太后召見、引見臣下時，都需要隔著簾子進行。

召見、引見是很有講究的。

除了定期的朝會大典以外，清朝皇帝與大臣的交流有兩種比較常見的形式：摺奏與面奏。而臣下面奏皇帝時，又分為召見、引見。召見，俗稱“叫起”，皇帝要商議軍國大事時，就召見御前大臣、軍機大臣、六部九卿等官員，召見時必須由重要的官員帶著面見，這些重要的官員主要是親王、御前大臣輪流帶領；引見。俗稱“遞牌子”，是被任命的有一定品級的文武官員上任之前，面見皇帝，引見需先進名單、履歷折、綠頭籤。一人或數人覲見。召見或引見的官員須由奏事處的太監傳旨，直呼被召見人的姓名然後領進屋，大臣進來必須先跪安養心殿明間，口稱“臣某某某恭請皇上聖安”，滿人則稱“奴才”，起立後趨走到皇帝所坐近前。在預設的白氈墊上再次跪下，皇帝問即答。無論召見、引見的時間有多長，官員必須一直跪奏，待皇帝說“跪安”，方表示談話結束，才可起立後退至門口，然後轉身退出。清代只有極少數人因身份特殊，可坐或站與皇帝談話。如順治時攝政王多爾袞免禮儀，康熙時顧命大臣鰲拜賜座談話，同治初期議政王奕�1�7　“王爵世襲，食親王雙俸”，並“免召對叩拜”，即可站立與皇帝談話。跪奏是一件痛苦的事情，因此大臣們都練就了言簡意賅的本領，常常在三句話內就將問題說清楚，以免皇帝繼續追問，以減少跪奏的時間。而且多半用厚棉絮做成護膝，以免跪奏時間過長引起疼痛，並且經常練習以免“失儀”——清制君前“失儀”要受處分的。皇帝召見大臣在養心殿的東暖閣，引見大臣則在養心殿的明間。

“太后垂簾聽政，那必然是和皇上聽政