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新階段農業特別是糧食發展遇到的新情況新問題，原因是多方面的，但主要是推進工業化、城鎮化和農業國際化程序帶來的。儘管表現形式多種多樣，核心是農業比較效益低和農民比較收入低的問題。因此，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，不斷增加糧食和主要農產品產量，滿足經濟社會發展日益增長的農產品消費需求，必須在宏觀調控中繼續加強農業，進一步解決農業比較效益低和農民比較收入低的問題。只有加大對農業的扶持力度，理順農產品價格，調動和保護農民積極性，才能用有限的農業資源創造更高的農業勞動生產率。

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糧食生產發展面臨嚴重資源制約（1）

確保國家糧食安全，首要的是保證國家耕地安全，堅守18億畝耕地紅線。從世界各國發展規律看，工業化、城市化是帶動經濟社會發展的強大動力，但同時要佔用和消耗耕地和基本農田。因此，我國要走中國特色的工業化、城鎮化道路，嚴格保護耕地和基本農田，堅持集約節約利用土地。

15�3耕地和淡水資源對糧食發展制約加大

耕地資源減少嚴重製約糧食生產持續發展。近些年來，隨著工業化、城鎮化加快推進，我國耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田。2007年我國人均耕地只有1�38畝，不足世界人均耕地的一半。全國已有660多個縣（區）人均耕地低於聯合國確定的人均0�795畝的警戒線。2007年，全國農作物播種面積為15362�1萬公頃，比歷史最高的1999年減少了275�2萬公頃。儘管國家實行嚴格的耕地保護制度，並採取了一系列措施，但耕地面積仍在減少。一些地方嚴格的耕地保護制度沒有落實到位，“紅線”變“虛線”問題突出，守住12000萬公頃（18億畝）耕地的任務艱鉅。在耕地面積減少的同時，耕地質量也在下降，目前中低產田已佔到2/3，耕地土壤有機質含量平均僅為1�8％，比歐洲同類土壤低1�5～3個百分點。據調查分析，目前土壤有機質含量比20世紀90年代初下降0�35個百分點。華北地區土壤有機質含量不足1�2％，低於高產穩產田有機質含量1�5％以上的標準，南方地區50％以上耕地有機質含量也低於標準水平。東北黑土有機質含量每年以0�5％的速度遞減，侵蝕嚴重地區下降速度高達1�3％，坡耕地黑土層厚度由1958年的40～80厘米減少到目前的30～60厘米。據有關部門調查，目前全國受汙染的耕地約1000萬公頃，汙水灌溉汙染耕地217萬公頃，固體廢棄物堆存佔地和毀田13萬公頃，合計約佔耕地面積的1/10以上。酸雨發生面積佔國土面積的40％以上，比20世紀80年代增加1倍多。

水田的減少對我國糧食生產和供給影響更大。我國減少的耕地中大部分為優質耕地和水田，主要集中在東南沿海地區。水田的減少不僅降低了糧食產量，還降低了複種指數，對本來供應偏緊的大米生產更為不利。據統計，我國水稻播種面積由1980年的3388萬公頃，減少到2007年的2892萬公頃，減少15％，淨減少496萬公頃。減少的面積比2007年湖南、浙江兩省水稻播種面積之和還要多。這些淨減少的面積，都是過去水稻主產區、水土條件好的平地高產良田。儘管1980年以來，東北地區水稻面積增加較多，但東南沿海省份水稻面積減少更多。據統計，沿海地區4省2007年水稻面積比1980年共減少515萬公頃，僅1998~2006年8年間就減少了217萬公頃。水田減少造成的危害，不僅僅是減少了耕地，而且使其所在地區豐富的水資源也被浪費。

水資源緊缺是我國糧食生產發展的重要制約因素。從水資源總量看，我國是全球13個水資源最貧乏的國家之