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人們的心態。首先，人們需要回避風險。推薦一個日後表現令人失望（或甚至更為糟糕）的官員，會使推薦者本人受到處罰。或許，考評標準越是嚴格狹窄，官員們在推薦別人時所承擔的風險可能就越大。作為一種原則，話應該越少越好。更進一步說，萬一出了什麼差錯，描述行為比分析人品更容易搪塞。第二，考評或許適宜用於官僚們自己認為是“好的”官員。在一個受規則束縛的環境裡，最好的官員就是最少惹事的官員——也就是那些能規避麻煩，將消極應付視為美德的人。在任何一個官僚體制中，表現卓異都是有風險的。同樣，告密者和惹麻煩的人也不為人欣賞。過分熱情的官員比規行矩步者更容易犯規。因此，在日常考評中，謹慎、小心和勤勉成為最突出的品德。

常規控制的制度障礙

弘曆對常規控制的失望

弘曆對這樣一個常規考評制度本身並無不滿。相反，他認識到這個制度關係到的是國之“大典”。在他看來，問題在於這一制度的濫用和誤用。登基七年後，他抱怨各省的大計只是“一紙空文”、虛應故事——或賢員不行舉薦，或劣員不受糾察。人事考評只注重眼前的具體事件，而很少提及一貫的操守。對一個現任官員的評價取決於總督或巡撫是否喜歡他，而不必與他的官聲相符。舉薦官員悉出個人喜好，對醜聞穢行也一味遷就，“只將教職及佐雜微員草草填注以充其數”。這樣的欺瞞行為使君主遭到架空：“督撫受朕膿肱股心膂之寄，於此等切要政務等諸泛常，朕將何所倚賴？”①弘曆認為，京察也只是在敷衍塞責。

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①《大清十朝聖訓》，第91卷第4頁（1742年）。年輕的皇帝形式上仍在其父親臨死時任命的四個顧命大臣的指導之下。這個諭旨和這一時期的其他許多諭旨一樣，可能是由顧命大臣起草的。但是它的口氣和弘曆以後關於同一問題的諭旨的口氣相當一致，因此，沒有理由懷疑它不代表弘曆本人的看法。對於弘曆祖父的同樣抱怨，參見《大清會典事例》，第80卷第10頁（1697）。

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在考績官員的手中，三年一次的大計同樣是虛應故事。弘曆抱怨說，那些不合格候選人的升遷和留任考評也未被別出，竟能一路上報到御前：月官人材之優劣，年力之衰健，可一望而得。而拱默觀望，諉之吏部，吏部又諉之九卿。九卿吏部交相諉，實諉之於朕耳。

弘曆知道，官員們與其做出個人判斷而招致可能的怨恨，當然不如將這件事踢給他，讓他一個人去受過。

對弘曆來說，當一個候選人從兩個考績官員那裡得到大相徑庭的評價，或當一個以庸碌出名的角色得到出色的評語時，考語的普遍貶值便是再清楚不過了。雲南巡撫推薦他手下的一個道臺時，所用的考語是“老成持重”。但是弘曆複查道臺的記錄時發現，前任巡撫對他的評語是“年老體衰”，這是一個很難被時間治癒的缺點。他抱怨說：（該新任巡撫摺內對）其衰老之處並未奏及。其他所注屬員考語，赤俱有優無劣。夫人才原屬不一，或樸實有餘而才情不能肆應，或於事幹練而居心未能意誠。

……今伊所奏屬員一摺，籠統開載，漫無區別，竟似通省官員並無一人可訾議者！

某個臺灣道臺的考語說他“年力強壯，居心誠樸，才具明白，辦事切實”。弘曆批評道：朕深知其人，系小有聰明，居心並非誠實，辦事亦不過循分塞責，初無干練之才，且年力亦不甚強壯矣。

……可見外任大員不留心人才之明驗。

雖然弘曆知道，這種情況的產生與懶惰和懈怠有關；但他也知道，可靠的日常人事管理是受到制度上某些問題的制約的。

庇護對抗紀律

各省巡撫既是現任行政首長又是考評官