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在西方，隨著“工業革命”的發生，政府的權力明顯地加強了，這已是不爭的史實。但在中國，相比之下，這段歷史卻不太為人注意。

在一般的清史著述中，十八世紀政治史中最引人注目的就是“中央集權的加強”、“賦役改革”、“整肅吏治”，以及“反貪汙”這幾件事了。這種狀況自蕭一山《清代通史》以來，幾十年來幾乎就沒有多大改變。這與史實相去甚遠。

現有研究表明，清代在聖祖發現人口問題之後，經過康熙（後期）、雍正、乾隆三朝，在大約半個世紀的時間裡（即公元1700—1750年代），圍繞這一問題，有針對性地提出了一系列的經濟發展對策，從而構成了政府政策上一個極具連續性的、空前活躍的和充滿生氣的時期。

康熙以來的有關想法，表現出了中國人口思想的主流，即以一種積極的態度，力求用經濟的發展來滿足日益增加的人口需要（而非限制人口的增長；其後洪亮吉的人口思想並沒有逸出這個主流之外）。據說，以（發展）經濟為主導解決政治問題的思想，是興起於十九世紀的西方。＇11＇這樣看來，我們怎能說清代的人口思想就是一個“傳統”的產物，而不符合“現代”的標準？

中國本具有前現代國家罕與倫比的政府與官僚組織，又值國力鼎盛時期，全力在各省推行勸農政策的結果，直接帶動了政府權力的擴張。這是一段為中外學者“忽略”了的歷史，但它卻是中國史中一次重要的“脈動”，並與二十世紀（而不僅僅是十九世紀）的“大政府”現象直接有關。

擴大地方官員職責，必然要增加他們的行政負擔，而一州一縣地方廣闊，事務繁多，非州縣知事一人所能身任。但中國自秦、漢形成一統天下的中央集權以來，二千年間，作為基層政府的州縣數目只有很少量的增加，官員數量也無大的改變，可是全國人口已增加了若干倍，這就使地方政府不勝負擔。針對這種現象，清代雍正、乾隆以來，屢次有人建議增設職官數額，設官專司農事（如設巡農御史）等。可惜的是，有清一代只是有限地增設了職官和增加了官員人數，而主要依靠州縣本身職權的加強來滿足其行政需要。中國政府官員的大量增加，是在清亡以後的二十世紀，但應看到，十八世紀這一要求已經產生，改變的根苗已經種下。

在保證縣級以上有效控制的另外一面，是在州縣以下的基層，政府既缺組織，又乏人手，勢難顧及全面。從某種角度看，近於一種無組織狀態，資源分散，人員難以動員，有如“一盤散沙”。為推行政府有關政策，有人建議選用老農，或利用村長、鄉長及鄉約等，分任職守，或給以錢糧，成為專職、半專職人員。這就提起了中國二十世紀“上層”、“中層”、“下層”結構的“三層重建”問題。按照斯科特《國家的視角》的觀點，這一類的努力還包括繪製地圖、統計人口、統一度量衡標準，等等。

在所有這些方面，十八世紀的努力，可以說都是二十世紀的先聲。

當然，在所有這些事情上，我們並不是說十八世紀就等同於二十世紀。在十八世紀，政府無論是對自身角色還是行動目標，似乎都還有一點“半心半意”和“猶疑不決”，而遠非二十世紀可比。正是在二十世紀的中國，才經歷了一段由政府全面取代社會組織，一切親自經理，而後又全盤反思，重新定位這樣一個歷史過程（至今還在進行之中），——在這一點上十八世紀也不是沒有先例的（詳見後文“福利國家”一節），——從中我們也可看到其歷史的正面接續（而不必把過去說得一無是處或與今天渺不相關）。

三、創新政治理念

政府職權的擴大不僅僅牽涉到增設官員、組建基層等組織技術手段，而勢必及於基本的政治理論暨意識形態問題。如利用保甲村長，以所管農戶生產情況“造