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限；承墾不同種類荒地需繳納的不同承墾地地價；不同違例行為的不同懲罰等。盡力避免以往那種“承種之人，類多控造戶名，包攬大段，甚有私售荒照，於外人情弊”＇26＇等類營私舞弊事情的發生。

四是採取了經濟鼓勵措施。張謇制定頒佈這些墾荒條例的基本原則是鼓勵墾荒。為鼓勵承墾，荒地以肥瘠不同分五等優惠定價，一般荒地，最高每畝1元5角，最低每畝3角；邊荒，最高每畝3角，最低每畝5分，以此鼓勵承墾貧瘠的荒地。對按時竣墾者，如數退還承墾保證金。對提前竣墾者，減收其地價，承墾一般荒地者，從提前1年至提前6年逐年分等減收原定地價的5％至30％；承墾邊荒者，從提前1年至提前10年逐年分等減收原定地價的10％至60％，以此鼓勵大規模高效益的開墾。

此外，張謇還高度重視和積極支援商人集資成立農墾公司從事現代性的“大農”墾荒。他曾致函黑龍江省省長說：“如黑、吉荒地，非大農不足以收宏效，……昔見江（黑龍江）省所定墾地規劃之圖，與美（國）制及僕於鄉里所營者（通海墾牧公司）大同，似即於小農領地時，亦必為之稍稍經劃而指導之，無害於大農之進行，乃為至善。”＇27＇當有張謇已故友人之子浙江人蔣汝藻、廣東商人鄭觀應之侄鄭潤昌等中國商人與美國農學家巴倫所辦之東益公司合作開墾黑龍江荒地時，他給予了積極的支援，認為：“蔣汝藻、鄭潤昌等，在黑龍江湯原縣地方購置土地，用大農法開墾，因與東益公司訂立僱傭代墾合同。……其法系中國人為地主，美國人為代墾人，純系僱傭性質。……中國人為地主而資力不足，外國人有資力，又有技術，而不能為地主，非合併而利用之，無以收化荒成熟之效。且有大農以招徠移民，則國家不費經濟而邊境自臻充實，在經濟行政上尤為得策。”＇28＇

上述這些條例和規則的制定頒行，初步奠定了民國時期的墾荒政策。此後歷屆政府雖然又制定頒佈了一些有關鼓勵墾荒的政策和條例，但大多是在修訂張謇任職時期所頒行的有關條例的基礎上而形成的。如1928年，南京國民政府在調整鼓勵墾荒政策時，仍將張謇所制定的《國有荒地承墾條例》核准，繼續作為墾荒管理的具體措施實施。＇29＇

這些條例頒佈以後也得到了較好的實施，有力地推進了農墾事業的發展。些條例不僅促進了耕地面積的拓展和邊遠地區的農業開發，而且為新式農墾公司的產生和發展提供了條件，從而使中國的農墾事業從民國初年起開始進入新的發展時期，不僅繼續了原有的官方屯墾制度，而且民間的經營性農墾進一步發展，農墾公司大量增加，私人的農墾活動亦益趨活躍，形成了官墾、商墾和私墾並起的局面。如在東北地區，從民國初年起就大興墾荒事業，大量放墾國有荒地，並採取鼓勵措施吸引關內人民前來墾荒。在西北地區，鼓勵開墾皇家圍場和荒地，1915年在綏遠設立墾務總局，開辦官墾。在東南沿海地區，灘塗開墾事業在民國政府的支援下快速發展起來，1914年財政部設立淮海墾務局，把農墾的範圍從通海地區推廣至其他地區。＇30＇

新式農墾公司，亦從民國初年起進入比較興盛的階段。據農商部的統計，1913~1920年間，歷年實存農墾公司數均少於1912年的171家，資本總額則較之1912年的635萬元多少不一，＇31＇公司數最多的是1913年142家，最少的是1920年83家；資本總額最少的是1914年495萬元，最多的是1920年4114萬元。＇32＇農商部的民國以後統計數字，由於各省填報數字不全，與當時的實際情況相差很大。據其他有的關記載，蘇北地區在1914~1920年間先後約有40家農墾公司成立；廣西在1912~1916年間成立的農墾公司有64家；東三省在19