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勸農一事，可以依賴其知識資訊、組織與財政的力量，進行較為直接而有力的行動，因而易於構成一個有吸引力的選擇方案。具體說來，從新生產專案的選擇和引進（包括購入所需原料），傳授生產方法（包括初級及加工生產，請匠師、設官局及組織各鄉學習），提供資金（直接投資及提供借貸），以及銷路保障（選擇期間的包銷和試行階段的保護性措施），都可程度不等地插手其中。對於一個特定的生產專案來說（如遵義山蠶業），這樣的政府，就像一個大的生產組織者和經營者，作用於一定的區域範圍，或不同的生產環節。處身其間的農民就像是一個個單純的生產者，產前產後的許多“工序”，多由政府包攬負責。在一時期間和若干地區之內，十八世紀政府在經濟事務方面插手之深，可以說是空前的。＇26＇

與此有關的，就是“農民不會種地論”，如世宗諭：“小民至愚，經營衣食，非不迫切，而於目前自然之利，反多忽略。”高宗諭：“鄉愚無知。”只有依賴“親民之官，委曲周詳，多方勸導”。＇27＇這在現代，也有相應的表現。

另一方面，我們也應看到，即清代除少數的例外，基本上沒有過強制性的推行。這與明代或其他某些朝代相比，實有很大的區別。如明初太祖曾令凡民田必“栽桑、麻、木棉”各若干畝，是把農業導向落後的自給經濟以及強制實施的著名例子。它與清代發展商品性經營、提倡因地制宜、“因民之所利而利之”的做法，＇28＇實是不可同日而語。

不難看出，所有這些——不管它是好、是壞，是有意還是無意，或有著怎樣的自身矛盾——直到二十世紀（特別是其下半葉），都還在活著，並對政府行為有著極為重大的影響。

五、土地的全域性開墾

對上述看法，可能有許多讀者不能同意：什麼“多種經營”？清代發展經濟的主要手段難道不就是開墾土地？

不錯，清初政府重視土地開墾，清代墾荒也有很大成績。中國官方耕地統計數字顯示，明代中國約有耕地7億餘畝，進入民國（即二十世紀初）大約增加為14億畝。這套資料儘管並不準確，但目前為止，我們已不可能得到更為可靠的統計數字（包括各種“科學”的分析調整在內）。由此粗看之下，中國耕地面積在清代已有成倍的增加。換句話說，中國耕地當中有一半是清代開墾的，清代以前二三千年所墾亦不過一半而已。＇29＇這成就當然是很大了。

但另一方面也應看到，清代政府重視土地開墾，只是在清初的一個階段，即所謂“恢復時期”，可以算作一種“恢復政策”，也是古已有之的傳統政策。大約到康熙中葉以後，隨著“恢復時期”的過去和“發展階段”的到來，朝廷對它就不怎麼重視，而逐漸為新的“發展政策”所取代。

這一經濟發展政策的主旨，即是不再亟亟於土地的開墾，而是在已有的耕地上做文章，儘量提高其利用水平，特別重視五穀以外的作物種植和農耕以外的各種經營，即在“三農”之外，兼修“園圃”、“虞衡”、“藪牧”之政。＇30＇其涵義已不止於“精耕細作”，也不僅在“多種經營”。在隨後中國經濟的蓬勃發展中，出現了經濟作物等“商品經濟”的發展，區域間生產優勢的交換，以及工業和商業的廣泛增長，等等。遂為中國經濟指明瞭一條極具可行性的發展道路。

這當然不是“沒有發展的增長”。可惜的是，清代這些成就多未得到應有的總結。以致到二十世紀中葉，政府以為經濟的發展主要還應依靠土地的開墾，這種情況，直到很久以後才有所改變。＇31＇儘管這時除一些邊疆地區如東北以外已幾無可墾之地，儘管十八世紀的歐洲人已經看到了中國的這種“永續性”，看到了它“�